| L'ETAT CENTRALISE : CENTRALISATION ET DECONCENTRATION |
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| site de droit public | La forme de l'Etat a des incidences sur le droit administratif. L'Etat peut en effet être fédéral, unitaire, confédéral etc. La France constitue depuis toujours un Etat unitaire, c'est-à-dire qu'en France, sur le territoire national, il n'existe qu'une entité qui mérite le nom d'Etat ; parmi les personnes morales publiques françaises, il n'y en a qu'une qui dispose des prérogatives que l'on reconnaît à un Etat. L'Etat unitaire se caractérise par une triple unité : un seul Etat, un seul pouvoir souverain, un seul législateur. Dans la pratique, l'organisation d'un Etat unitaire peut revêtir des formes différentes : on peut soit adopter la centralisation, soit adopter la décentralisation (autres collectivités infra-étatiques qui disposeront de certaines compétences). Il s'agit pour nous de développer ici l'Etat centralisé.
I - LA DEFINITION DE L'ETAT CENTRALISE
Du point de vue strictement juridique, on peut définir l'Etat centralisé comme un Etat au sein duquel n'existe qu'une seule personne morale de droit public : l'Etat. Celui-ci a la charge de l'ensemble des attributions publiques : il n'y a pas d'autres collectivités publiques. D'un point de vue plus concret, la centralisation signifie que tous les fonctionnaires sont des agents de l'Etat, insérés dans une hiérarchie unique dominée par les organes centraux de l'Etat. Tout le pouvoir est concentré au sommet de l'Etat.
Ce système est également renforcé par le fait qu'entre ces agents s'exerce un type de pouvoir efficace et particulier : le pouvoir hiérarchique. Il s'exerce du supérieur hiérarchique vers le subordonné. Il comporte trois éléments : le pouvoir d'instruction (faculté dont dispose le supérieur de fixer à l'avance, pour le subordonné, la manière dont il devra agir), le pouvoir de réformation (consiste dans les faits, pour le supérieur, de modifier éventuellement les décisions prises par le subordonné), le pouvoir disciplinaire (pouvoir de noter les subordonnés et de les sanctionner en conséquence).
Sur un plan politique, les régimes centralisés ont peu de chances de fonctionner sur un territoire étendu. Tout en restant dans la centralisation, on peut persister dans l'idée qu'il faut maintenir une centralisation très forte (concentration) ou imaginer un système déconcentré.
II - L'ETAT CENTRALISE CONCENTRE
La centralisation politique vise une concentration géographique. C'est-à-dire que toutes les décisions sont prises par des agents de l'Etat, les ministres. L'Etat seul décide tout au nom de l'intérêt général. Il peut y avoir quelques représentants locaux (préfets, sous-préfets), mais ces agents sont subordonnés et dépourvus de tout pouvoir de décision : ils transmettent les décisions. Ce système a un avantage : il renforce l'unité de l'Etat.
Mais il présente de graves inconvénients : deux conditions principales sont nécessaires pour que la centralisation puisse se maintenir à l'état pur. D'une part, un nombre réduit d'affaires à traiter et d'autre part une zone géographique d'étendue limitée. En effet, si ces conditions ne sont pas remplies, les gouvernants de l'Etat ne pourront plus matériellement s'occuper de tout à l'intérieur de l'Etat. Pour la moindre décision, l'intervention de l'Etat est obligée. Les agents supérieurs risquent donc d'être surchargés. D'où une lenteur dans la pratique, un immobilisme, une paralysie. Ce système social aboutit à l'apoplexie au centre et à la paralysie aux extrémités. Aujourd'hui, la centralisation à l'état pur n'existe que dans quelques dictatures. Mais dans les pays européens comme la France, il existe toujours des services centraux correspondant par exemple aux ministères. Cependant, ces Etats unitaires ont adopté des mécanismes qui tempérent la centralisation très forte : la déconcentration.
III - L'ETAT CENTRALISE DECONCENTRE
La déconcentration apparaît lorsqu'il y a un découpage du territoire en circonscriptions administratives, et qu'à l'intérieur de ces circonscriptions qui correspondent à une division du travail (et non pas à une division du pouvoir comme dans la décentralisation), il existe des représentants de l'Etat qui se voient accorder des compétences et des pouvoirs au nom de l'Etat. Par exemple, les préfets et sous-préfets vont pouvoir décider pour leur circonscription. Il n'auront pas besoin d'attendre le feu vert des ministres. Ils peuvent décider au nom de l'Etat, ils disposent d'une compétence discrétionnaire d'appréciation. L'avantage est que nous sommes en présence d'une meilleure adaptation de la décision à la situation que l'on veut régler, car l'agent étatique peut avoir une connaissance plus concrète et plus précise que celle que peut avoir le ministre. Les agents reçoivent toujours des instructions de leur supérieur. Ils peuvent être sanctionnés (car placés sous l'autorité hiérarchique) mais ils disposent d'une marge de manoeuvre intéressante.
La déconcentration devient obligatoire dans un Etat où l'interventionnisme s'accroît. Il n'est plus possible de faire monter tous les dossiers, et les autorités déconcentrées se voient investies de compétences croissantes tout au long du XXème siècle. Les deux principales circonscriptions adminitratives en France sont le département et la région. La principale autorité déconcentrée sous laquelle sont placées les services déconcentrés, c'est le préfet. Cependant, quelques services étatiques échappent à l'autorité du préfet comme l'armée, les services de la Justice, les services des finances et les services de l'Education nationale placés sous l'autorité du recteur.
La centralisation et la déconcentration relèvent d'une différence de degré. On peut reprendre une célèbre phrase d'un parlementaire, Odilon Barrot, qui définissait la centralisation : "C'est le même marteau qui frappe, mais on a raccourci le manche." | |
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