Management Territorial
Le management territorial et la décentralisation Avec la nouvelle phase de la décentralisation, les collectivités territoriales vont devoir assumer davantage de responsabilités dans un système de contraintes décritpar certains comme « ingérable » : institutionnelles, humaines, financières. Pluspuissantes mais aussi plus exposées, les collectivités devront piloter le changement avec une grande attention. Pour adapter leurs pratiques d’organisation et de management, elles disposent d’atouts importants, mais devront continuer à inventer chacune leur propredéclinaison locale. Car si le management territorial présente une identité spécifique par rapport à celui des administrations ou des entreprises, il n’y a pas derecette unique pour les 55.000 collectivités. Pour mieux comprendre comment les dirigeants territoriaux abordent cette problématique, nous avons recueilli le témoignage d’une dizaine de directeurs généraux des services et autres acteurs privilégiés du développement du management territorial.Nouveaux défis et atouts du management territorial Un système de contrainte renforcé La seconde phase de décentralisation engagée par le gouvernement Raffarinreconnaît aux collectivités territoriales de nouvelles compétences, mais va contribuer à accentuer le système de contraintes particulier dans lequel elles évoluaient depuis 20 ans : • Multiplicité des niveaux d’administration territoriale. Le législateur a renoncé àla réduire, comme à clarifier la donne entre les quatre échelons que forment désormais la commune, la communauté de communes ou d’agglomération, le département et la région. Sans parler du canton ou du pays, et du quartier quideviennent plus fréquemment des échelons de gestion et de concertation publique. Dans certains territoires la diversité des politiques locales imbriquées rend larépartition des responsabilités de gestion « incohérente et illisible » (ex. zonesd’activités, équipements culturels et sportifs d’intérêt commun). Mais quiimaginerait en France fusionner massivement les communes comme l’ont osé lespouvoirs publics Québécois ? • Insécurité juridique. Elle s’accroît du fait de la complexité et de l’instabilité d’une réglementation que parfois même les services spécialisés de l’Etat peinent à interpréter. S’y ajoute également les effets de l’évolution générale descomportements des usagers-citoyens à la recherche du « zéro risque-zéro responsabilité ». Au plan opérationnel, la sécurisation des procédures devient une préoccupation permanente qu’il s’agisse de la gestion des marchés ou de la production des services de proximité (entretien de la voirie, exploitation des équipements sportifs, etc.).
• Situation sociale paradoxale : les collectivités territoriales qui sont souvent le premier employeur au niveau local ont fort peu de prise sur les politiques derecrutement, de rémunération, et de gestion des carrières de leurs agents. La question des TOS est aujourd’hui caricaturale de cette déresponsabilisation institutionnelle : « les régions et les départements auront le droit de les payer mais pas de les manager », alors que leur transfert va multiplier d’un coup par 6 ou7 les effectifs gérés. De quoi ajouter aussi à la multiplication des régimes de travailet des instances représentatives, qu’entraînent les transferts de personnels issus destatuts et/ou de collectivités différentes dans le cadre du développement des EPCI : jusqu’à 6 régimes d’ARTT différents et 12 comités des œuvres socialespeuvent coexister pour un effectif de 500 personnes … • Tension sur la gestion des compétences. La gestion des compétences des collectivités était déjà étroitement contrainte par le statut de la FPT – et sonorganisation en 270 métiers et 8 filières – ainsi que par les limites de la formationinitiale. Elle le devient aussi de plus en plus au plan budgétaire. La tension sur les compétences devrait être encore avivée par la concurrence qu’on annonce inégale entre fonction publique Etat et fonction publique territoriale : 46% des effectifsactuels seront à renouveler dans les 10 prochaines années. Plus de 25% des effectifs de la FPT ont plus de 50 ans et les moyennes d’âge varient selon les collectivités entre 40 et 45 ans. Dans certaines c’est la moitié des cadres A qui partiront à la retraite d’ici 10 ans, et davantage pour les agents de catégories C et B de certaines filières techniques. Les premières grosses vagues de départ intervenant dès 2007, ilfaudrait pour assurer les remplacements recruter parfois plus de 40% des étudiantsen formation sur le territoire : « les premiers qui se serviront c’est le privé etl’Etat, au détriment des collectivités », en raison d’un statut mal connu et à tortdéprécié. • Tension financières, plus généralement, pour continuer à investir en limitant à la fois la charge de l’endettement et la pression fiscale locale. L’équilibre financier des transferts de compétences paraît quant à lui d’autant moins garanti à moyenterme que les collectivités, directement exposées à la pression de leurs habitants à la différence des services de l’Etat, ne pourront pas rester sourdes aux nouvelles demandes (revenus d’insertion, cantines scolaires, routes). Comment d’ailleurs contenir les dépenses de fonctionnement lorsque la masse salariale s’accroît mécaniquement de 4,7 %/an et l’aide sociale de 8% ? • Montée des exigences des usagers-citoyens, se comportant de plus en plus enconsommateurs versatiles, dont la somme des intérêts particuliers (familiaux,professionnels, communautaires) entre souvent en contradiction avec la responsabilité qu’a la collectivité de préserver l’intérêt général. Plus que jamaiselle se devra de motiver ses décisions d’investissement et de justifier le rapport coût/efficacité du service apporté. Des atouts distinctifs Ces évolutions renforcent parallèlement le sentiment d’une identité distinctivedes collectivités territoriales et de leur management par rapport aux pratiques del’ensemble des autres organisations : administrations, entreprises, organismesparapubliques. Ce sentiment qui dépasse le seul réflexe défensif dans une périodede débat parlementaire, se nourrit plus profondément par l’analyse des atouts suivants
• Une vocation de service public de proximité, présent dans tous les domaines de lavie quotidienne des habitants, depuis la préparation de leur naissance jusqu’à l’organisation de leurs obsèques, en passant par leur éducation et leur insertion sociale et professionnelle. L’action de chacun des agents y trouve un sens et unsentiment d’utilité souvent perdus dans la grande entreprise ou l’administration centrale, surtout s’il est – plus souvent dans les services municipaux - en relationdirecte avec l’usager. La demande de plus grande proximité et de transparence del’action publique locale, ne peut que renforcer l’importance de ce levier de motivation et de transformation. • La dualité institutionnelle des pouvoirs entre des élus, de plus en plus compétents et présents dans le fonctionnement de la collectivité (cf. la réduction du cumul des mandats), et des fonctionnaires cantonnés à la mise en œuvre du projet politique des élus. « Toujours tributaires de ce que les élus veulent bien faire, qu’on soitd’accord ou non », certains DGS craignent que leur rôle ne devienne « de plus enplus contingent », et s’estiment « plus fragiles qu’il y a 15 ou 20 ans ». Irait-on enFrance vers un « spoil system sans garantie » ? D’autres y voient en revanche lachance d’un cadre contractuel clair leur reconnaissant pleine responsabilité dansl’organisation des moyens, sans les priver pour autant de pouvoir d’influence sur la stratégie. Certains apprécient même dans cette situation « le luxe de pouvoir choisir un homme [le Maire, le Pdt] et un projet ». • Un fort potentiel de développement : tous les dirigeant interrogés reconnaissent que le potentiel de développement de l’action territoriale est considérable : « C’est là qu’il va se passer des choses ». Il suffit pour cela de rappeler quelques chiffres : Les collectivités dégagent une épargne brute de 10 Milliards d’euros et réalisent 18 milliards d’investissements, soit 70% des investissements publics : 12 milliards par les villes et groupements de communes, 7 milliards par les départements. En six ans les effectifs des collectivités ont crû de 10%, soit 1,6% par an ; dans les deux prochaines années ils pourraient croître de 15%. Le développement est particulièrement spectaculaire dans certaines communautésd’agglomération et le sera dans les départements et régions, où les transferts depersonnels vont multiplier les effectifs par 6 ou 10 en deux ans. • Une fonction d’animateur d’un réseau pluri-acteurs. La décentralisation crée une rupture dans les circuits de communication et de pouvoir, mais ouvre en même temps la porte à des modes de relation entre acteurs du territoire radicalementdifférents de ceux qui prévalaient sous la tutelle de l'État, par exemple dans ledomaine social (éducation, insertion) et économique (aménagement, aide auxentreprises, formation professionnelle). On peut par conséquent identifier quatre chantiers clés : 1. Repositionner les services sur les compétences prioritaires 2. Maîtriser le développement des organisations 3. Optimiser la gestion des compétences 4. Renforcer la capacité de pilotage du management
Quatre chantiers clés du management territorial Enjeu 1. Repositionner les services sur les compétences prioritaires • Du faire au faire faireIl s’agit tout d’abord de distinguer les missions d’orientation et d’animation que la collectivité se doit d’assumer, et les missions de gestion qu’elle peut choisir d’exercer plus ou moins directement. Cette réflexion, parfois menée dans le cadre de comités stratégiques réunissant élus et dirigeants territoriaux par domaine opérationnel, comporte : a) Un diagnostic stratégique des besoins : attentes des habitants et des acteurséconomiques, cartographie des ressources du territoire (structures et savoir-faire) ; b) La définition du niveau de service attendu, par les différentes catégoriesd’usagers de la collectivité ; c) L’explicitation du champ des missions respectives de la collectivité et de ses partenaires extérieurs, et des processus de coopération correspondants. Les collectivités ne pourront en effet pas élargir leur influence sur la vie locale et maîtriser l’évolution de leurs dépenses sans revoir parfois radicalement le partage des rôles entre les différents partenaires locaux : autres collectivités,administrations départementales, établissements publics, SEM et bailleurs sociaux, CAF, chambres consulaires ou syndicales, associations, etc.De plus en plus les collectivités auront à « gérer des projets et des territoires etnon plus des compétences », en recherchant les complémentarités opérationnelles et la mise en cohérence des programmes d'actions. Ce faisant c’est aussi pour elles l’opportunité de redéployer leurs moyens, en jouant l’effet de levier. A condition de savoir « passer du faire au faire faire » ou au « faire ensemble ».• De nouveaux modes de coopération et de régulation à inventer Entre les villes et départements d’un côté, et les communautés d’agglomérations etrégions de l’autre, la difficulté sera d’inventer de nouvelles pratiques de travailauxquelles le poids de l’État central et les circuits de contrôle des préfets n’ont pas préparé. Exercice d’autant plus difficile pour les communautés et régions, collectivités encore jeunes, qui n’ont pas toujours acquis leur pleine légitimité.Il faudra pour cela s’orienter vers une co-contractualisation des rôles au sein duréseau d’acteurs, que ce soit en matière de développement économique, de politique de la ville, d’insertion ou de formation professionnelle. Des outils communs devront être mis en place pour optimiser le partage des connaissances et la circulation de l’information, négocierles objectifs, coordonner les initiatives sans les étouffer, et évaluer les résultats globaux.
Enjeu 2. Maîtriser le développement des organisations C’est en matière d’organisation que les enjeux des différentes collectivités semblent le plus différer. Pour les unes il s’agit de faire face au développement desmissions, tandis que d’autres sont engagées dans des démarches d’optimisation. • La marche forcée des communautés d’agglomérations La plupart des communautés d’agglomération ont tout ou presque à créer : structures, procédures, hommes. Il leur faut en priorité trouver les cadres expérimentés pour faire fonctionner les nouvelles commissions, constituer et encadrer les nouvelles équipes, et piloter des projets d’investissements dépassantcouramment plusieurs dizaines de millions d’euros. Elles ont tout aussi rapidement à mettre en place (ou unifier) les procédures administratives élémentaires, pour assurer un minimum de « rendement énergétique » au quotidien : comptabilité budgétaire, achats, gestion du personnel. Et gérer en attendant, les situations dedébordement et l’exaspération de « ceux qui voudraient avancer ». • Le développement des organisations par projets et processus Dans les régions et départements, il s’agit également de trouver les managers deprojets et d’équipes pour prendre en charge les nouvelles compétences. Puis demettre en place les dispositifs d’animation et de coordination transverses : oavec les partenaires extérieurs, surtout dans les régions, notamment en matière de formation professionnelle,oentre directions et services, surtout dans les départements, par exemple en matière de développement social. • L’indispensable renforcement des directions des ressources humaines A cela s’ajoute dans les communautés d’agglomération et les régions dont les effectifs explosent, la nécessité de créer une véritable direction des ressourceshumaines pour piloter le recrutement et transferts, négocier l’harmonisation des régimes de travail, et développer les compétences de l’encadrement. • L’optimisation des organisations municipales Dans les villes, les organisations sont plus matures, et les besoins désormais plus qualitatifs. Leur développement s’ordonne autour de nombreux axes communs : o Passer d’une logique « fonction » à une logique « mission », en regroupant services administratifs et techniques en pôles intégrés par « problématique globale » : Espace Public, Maîtrise d’ouvrage, Assainissement, Qualité de la Ville, Grands projets urbains, etc ; o Concentrer les fonctions communes (finances, personnel, informatique,télécoms, bâtiments), en mixant parfois missions fonctionnelles et opérationnelles ; o Décentraliser la gestion des opérations et le management des agents des départements de « production de services à la population », pour plus deréactivité et de responsabilisation des équipes ;o Rapprocher la gestion de l’usager en déclinant la sectorisation du territoire de manière adaptée à chaque mission (espaces public, bâtiments, vie scolaire, etc.), et en mettant en place des structures transversales : N°vertou guichet unique d’accueil des nouveaux habitants, adjoints territoriaux ; o Partager des services communs (gestion des marchés, maîtrise d’ouvrage),avec une autre collectivité, le plus souvent la Communautéd’Agglomération.
Enjeu 3. Optimiser l’utilisation des compétences Les collectivités rejoignent les entreprises et les administrations dans leur recherche d’optimisation des ressources humaines, mais pour des raisons et selon des modalités particulières. Pour certains DGS, c’est désormais la principalepréoccupation. • Maîtriser l’évolution des dépenses de fonctionnement Les dépenses de personnel des collectivités représentent en effet 33,4 milliardsd’euros soit près d’un tiers de leurs dépenses de fonctionnement, et 1,3 fois lemontant de leurs investissements bruts d’équipement. La mesure de la productivitédes services prend par conséquent toute son importance, non plus seulement dans une simple perspective d’audit, mais comme outil de management en interne et decommunication en externe. Dans l’une des villes étudiées, le contrôle de gestion, placé sous la responsabilité directe du DGS, met à la disposition de l’encadrement et des élus un tableau de bord mensuel (en ligne) de la productivité des services. • Optimiser les organisations Classiquement, le premier levier utilisé est celui de la rationalisation des organisations : redéfinition des missions, suppression des tâches obsolètes, simplification des procédures, généralisation des fiches de postes. La remise à plat du partage des missions « territoriales » et « non territoriales » permet d’identifier de nouvelles marges d’action : sous-traitance ou services partagés. Les départs à venir offriront dans les toutes prochaines années denouvelles et importantes opportunités de redéploiement, à condition d’avoir anticipé à la fois l’évolution des activités, des métiers, et des flux de personnel.• Décentraliser la gestion des RHLa décentralisation vient du constat qu’environ 15% de la masse salariale résulte des micro-décisions d’organisation de l’encadrement intermédiaire : heures supplémentaires, remplacements, emplois saisonniers. En outre les personnels nonpermanents peuvent représenter près de 20% de l’effectif. Autant par conséquent responsabiliser l’encadrement sur le pilotage de tous les éléments variables, en l’aidant à identifier les leviers sur lesquels il peut agir : gestion prévisionnelle de l’activité, planification des congés, optimisation destableaux de service, développement de la polyvalence, etc. Dans certaines collectivités, chaque chef de service dispose pour cela de son tableau de bord RH. Certaines envisagent déjà d’étendre la responsabilisation de l’encadrement aux« bases permanentes » (les 85% restant) espérant ainsi ramener la croissance de leur masse salariale en dessous de 3,5%. • Transformer la culture de management La nouvelle culture de management fait évidemment une large place à la notion de résultat ou de performance. Elle vise pour cela à focaliser les équipes vers l’actionau niveau du territoire et/ou du projet. Les projets de service restent l’un des outils de base. A ces démarches collectives, certaines collectivités tentent d’ajouter un volet plus individualisé, au moyen d’un « triple contrat » : o politique : engagement de loyauté envers le projet des élus, o financier : définition des conditions de rémunération, o d’objectifs : selon 3 critères d’évaluation définis avec le manager.
---- Encore faut-il que l’encadrement soit prêt à assumer cette démarche, sachant que les encadrants ont du mal vis-à-vis des « jeunes générations » à tenir la position de clarté et de responsabilité que l’on attendrait d’eux. De leur côté les jeunes embauchés, souvent mieux formés au plan technique queleurs aînés, manquent des « compétences sociales » indispensables pour créer dulien social en interne et en externe. Plus encore que pour les compétencesadministratives traditionnelles, c’est dans ce domaine que s’annonce le plus ardue la transmission de l’expérience, lors du renouvellement massif de génération des prochaines années.
Enjeu 4. Renforcer les capacités de pilotage du management • L’évolution du métier de Directeur Général des Services Le Directeur Général des Services est à la tête d’une organisation plus vaste et pluscomplexe que par le passé : o Plus vaste, parce que les acteurs à mobiliser sont plus nombreux et plus divers, non seulement en interne mais également au-delà de la structureadministrative de la collectivité ; o Plus complexe, parce que les objectifs deviennent potentiellement contradictoires (qualité du service et maîtrise des dépenses, proximité et cohérence), et que les résultats sont moins directement observables. Plus loin des opérations, et donc nécessairement plus stratège, il pilote des équipes et des processus avec pour préoccupations : o L’appropriation à tous les niveaux du projet des élus, et de la finalité de service à l’usager ; o La qualité du fonctionnement transversal dans la conduite des grands projets (par ex. développement urbain ou social), comme dans la productiondes services de proximité aux habitants (par ex. propreté et sécurité de l’espace public, qualité de l’environnement). Outre une grande capacité de travail, les compétences critiques du DGS sont par conséquent l’ouverture et la créativité, et de fortes capacités relationnelles defacilitateur et de réducteur des tensions. • La nécessaire cohésion des équipes de direction Avec la décentralisation et la sectorisation des opérations, leur mise en œuvre requiert d’étroites coordinations entre les différentes structures et échelons impliqués. Loin des anciens fonctionnements en tuyaux d’orgue, le travail par projet et en mode transverse s’impose aux équipes : o dans les villes ou communautés d’agglomérations, par exemple pour anticiper les conditions d’exploitation des infrastructures dès leur conception, ou améliorer la qualité globale d’usage des espaces publics ; o dans les départements, notamment pour coordonner les actions des circonscriptions d’action sociales avec celles des direction d’aide sociale à l’enfance ou de PMI. Cela passe par la formalisation systématique des missions et responsabilités, la miseen place d’un système de pilotage, la déclinaison des objectifs de service en plansd’actions d’équipe et individuels, etc. La formation au management permet dediffuser en cascade la maîtrise de ces outils de management, mais n’est souvent pas suffisante pour modifier des comportements encore conditionnés par lessystèmes de fonctionnement antérieurs. Pour faciliter les changements culturels, l’équipe de direction générale doit par conséquent être elle-même exemplaire des comportements professionnels attendus : le renforcement visible de sa cohésion humaine et technique en est le préalable.
• Vers de nouveaux instruments de pilotage Le système de pilotage est la clé de voûte de cette démarche managériale. Toutconverge en effet vers la mise en place d’instruments de pilotage plus intégrés : o La recherche de transparence de l’action publique, o La volonté d’orienter tout le fonctionnement de la collectivité vers la qualité du service à l’usager-citoyen, o La recherche d’outils de motivation et d’animation des équipes, o La préoccupation d’efficience des moyens humains et budgétaires. D’où un recours plus fréquent aux enquêtes de satisfaction clientèle, parfois déployées auprès de l’ensemble des habitants. Dans la même perspective lescollectivités poursuivent la certification qualité de leurs différents services au public (ex. l’accueil, la gestion de la petite enfance, …) comme de leurs processus internes (ex. le mandatement). D’autre part, les tableaux de bord visent de plus en plus à mettre en perspective les objectifs d’amélioration des processus internes, de développement des compétences et de maîtrise des dépenses, avec les objectifs et les résultats desatisfaction des usagers. En conclusionBien évidemment ces quatre chantiers sont étroitement liés et doivent être pilotés en totale cohérence. Ce qui ne manquera pas de poser aux dirigeants territoriaux des questions délicates dans le choix du juste rythme et des étapes du changement. L’exercice étant d’autant plus délicat dans le contexte actuel, qu’ils sont plus que jamais responsables de la mise en œuvre des moyens, sans avoir la maîtrise ducalendrier politique et social auxquels il leur faut précisément s’adapter. jean-louis.cressent@estran-conseil.fr
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