| ||||||
الثلاثاء، 16 أكتوبر 2007
| ||||||
LA NOTION DE SERVICE PUBLIC
Med Amine Elmaraji
Chercheur en Gouvernance
Cours en accès libre de droit administratif ماستر الحكامة المحلية /وحدة اللاتركيز الاداري
Le service public (SP) est la première activité de l'Administration. Elle correspond à un besoin ressenti par les administrés. Le SP est une activité menée par une personne publique ou sous son contrôle en vue de satisfaire un besoin d'intérêt général. Parce que l'activité doit répondre à l'intérêt général, elle doit être assurée par l'Administration ou au moins sous son contrôle. Elle doit être soumise à des règles spéciales : il y a un régime juridique spécifique des SP ; ce régime est très largement imprégné des règles de droit public.
Pendant longtemps, la notion de service public a été considérée comme la notion du droit administratif français. On a pu considérer que le droit administratif était le droit des SP, c'est-à-dire que l'essentiel des règles du droit administratif était constitué par les règles régissant le SP. Aujourd'hui, il semble que la notion est moins essentielle qu'auparavant.
SECTION 1 : L'ORIGINE DE LA NOTION
L'origine de la notion est jurisprudentielle. L'expression est employée dans une décision du Tribunal des Conflits dans l'Affaire Blanco, en date du 8.02.1873. Cette décision est passée inaperçue de la doctrine à l'époque : elle n'a pas pas analysée dans les manuels juridiques. C'est un peu plus tard qu'une décision du Conseil d'État va réveiller les esprits, dans un arrêt du 04.03.1910 dit arrêt Thérond, reproduit sous le numéro 24 des Grands Arrêts. Cet arrêt a été commenté au Recueil Sirey par Maurice Hauriou, et à la Revue du droit public par Gaston Jèze. A partir de 1910, la doctrine va faire de cette notion le centre du droit administratif. Pour ces auteurs, la notion est très importante. Elle n'est pas un aspect de l'action administrative, elle est aussi le critère de la compétence des juridictions administratives. Enfin et surtout, le SP caractérise le droit administratif : celui-ci est le droit des SP. Pour Duguy, État est là pour servir : Traité de droit constitutionnel, Tome 2, p. 54 (1923) : "État n'est pas comme on a voulu le faire et comme on a crû quelques temps qu'il était une puissance qui commande, une souveraineté, il est une coopération de SP organisée et contrôlée par des gouvernants." Duguy et l'Ecole du SP s'opposent à la conception traditionnelle de État et de sa souveraineté.
D'après Duguy, trois éléments constitueraient le service public : un élément organique (tout SP doit être géré par une personne publique), un élément formel (tout SP est soumis à un régime juridique différent du droit privé), un élément fonctionnel ou matériel (tout SP a pour objet la satisfaction de l'intérêt général).
SECTION 2 : LA DEFINITION ACTUELLE
On s'aperçoit qu'assez tôt, certains des éléments considérés par la doctrine comme constitutif du SP ne sont pas présents dans la Jurisprudence.
Décision du Tribunal des Conflits du 22.01.1921 (Grands Arrêts n°40) : la colonie de Côte d'Ivoire exploitait le bac d'Eloka ; une nuit, le bac coule au milieu de la lagune et emporte par de là même des véhicules ; la responsabilité de la colonie va être engagée. Quel est le juge compétent ? On soutenait qu'il y avait là intervention d'une personne publique qui agissait dans l'intérêt général ; en conséquence, on a été tenté de dire qu'il s'agissait d'un SP. Pourtant, le Tribunal des Conflits estime que la compétence doit être judiciaire, car ce SP doit être régi par les règles de droit privé : c'est une activité commerciale. Cette conception s'écarte donc de la doctrine. Parfois, certains SP peuvent être régis par des règles de droit privé, ils ne seront pas seulement régis par des règles de droit public.
Arrêt du Conseil État du 13.05.1938, Caisse primaire, Aide et Protection (Grands Arrêts n°59) : il est ici question de régimes gérés par des établissements privés. Pourtant, dans cette affaire, le Conseil État se déclare compétent : il estime qu'il a face à lui un SP.
Le législateur est intervenu dans les lois de nationalisation en 1944 notamment. Il va considérer que certaines entreprises jusque là privées avaient la charge de SP. Ces entreprises doivent être nationalisées. Mais ces entreprises ne seront pas forcément soumises à un régime de droit public : elles vont être soumises à un mélange de règles de droit privé et de droit public. Certaines de ces entreprises pourtant publiques dans leur nature prendront parfois la forme de personnes privées, et notamment de sociétés anonymes.
En conséquence, les éléments classiques constituant les SP n'ont plus la même valeur. Seul l'élément fonctionnel subsiste : la recherche de l'intérêt général. On peut constater un autre élément qui ne fait pas partie de ceux de Duguy : c'est l'élément subjectif.
Paragraphe 1 : La conception fonctionnelle
Il y a un écart entre la vision qu'a le grand public, les citoyens, du SP, et la notion jurisprudentielle du SP. Dans la conception courante, l'expression de SP est plutôt comprise de façon organique : tous les services qui dépendent d'un organe public. Dans la conception jurisprudentielle et législative, la notion de SP vise une activité, une mission, c'est-à-dire que la notion n'est pas organique mais fonctionnelle ou matérielle. Cette activité peut être exercée par des personnes publiques, mais il peut également y avoir des activités de SP gérées par des personnes privées. L'activité est caractérisée non pas par la personne qui la mène, non pas par le régime qui l'emploie (public, privé, mixte), mais par la fonction qui lui est assignée : c'est une activité exercée dans l'intérêt général, qui est à la fois le but et la justification de l'activité. L'activité est un SP parce qu'elle est menée dans l'intérêt général.
On peut dire d'abord que l'activité d'intérêt général est une activité socialement très importante, fondamentale, c'est-à-dire que l'exercice de cette activité présente un intérêt essentiel pour le bon fonctionnement d'un groupe social donné. L'activité présente un intérêt général majeur : sans cette activité, la société ne peut pas fonctionner.
Paragraphe 2 : L'aspect subjectif
Les plus anciens auteurs qui ont écrit sur le SP ont eu une vision subjective des SP. Gaston Jèse, Principes généraux du droit administratif, p. 16 (1930) : "Sont uniquement exclusivement des SP les besoins d'intérêt général que les gouvernants, dans un pays donné, à une époque donnée, ont décidé de satisfaire par le procédé du SP" ; "l'intention des gouvernants est seule à considérer". Pour Gaston Jèse, le SP est un besoin d'intérêt général que l'on va satisfaire par un SP. Aujourd'hui, on ne peut pas dresser la liste théorique des activités qui sont toujours des SP. La doctrine a abandonné l'idée des SP réels et des SP virtuels (ceux qui devraient l'être) : il n'y a pas de SP virtuels. On peut constater qu'aujourd'hui en France, telle activité est qualifiée de SP lorsqu'elle remplit un intérêt général, et ceci par un texte (loi ou jurisprudence). C'est l'intention des gouvernants qui est importante. Cet aspect subjectif peut être révélé de deux façons : l'intention peut être expresse ; elle peut être cachée : il faut alors la découvrir ; le juge va la rechercher, au moyen d'indices.
Souvent, on voit le juge se référer à l'intention exprimée par le législateur de façon expresse. Deux arrêts : Arrêt du Conseil d'Etat du 02.04.1943 dit arrêt Bouguen : le législateur a entendu faire de l'organisation et du contrôle de l'exercice de la profession médicale un SP. Décision du 28.03.1955 du Tribunal des Conflits dit arrêt Effinieff (Grands Arrêts n°91) : le Tribunal indique que "le législateur a ainsi expressément manifesté une intention d'assigner à ces organismes une mission de SP."
Le juge, si l'intention est cachée, va constater que les organismes chargés de gérer cette activité sont dotés de certains pouvoirs qu'ont habituellement des personnes privées. Arrêt du Conseil d'Etat du 20.04.1956, affaire Epoux Bertin, (Grands Arrêts n°92) : le Conseil, considérant qu'il résulte de l'ensemble des dispositions de la dite loi et notamment de la faculté qu'elle a donné aux réglements d'administration publique d'imposer aux propriétaires certaines obligations pour leur exécution que le législateur a entendu créer un SP.
| ||||||
الحكامة المحلية /وحدة اللاتركيز الاداري
| التنمية الإدارية ضرورة لتغيير النسق الإداري المغربي ومسايرة التحدي العالمي. بما أن التنمية الإدارية جزء أساسي من خطط التنمية ومحور فعال وبعد رئيسي في استراتيجية التنمية الشاملة، فإن التجارب أثبتت أنه إذا لم يتم التطوير الإداري لمواكبة التغيرات الداخلية والخارجية، فإن سمات مرضية ستطبع المرفق العام وستلح على ضرورة إحداث التطوير والتنمية. ومن المعروف أن كل الدول النامية والمتقدمة على حد سواء يواجهان جنبا إلى جنب إشكالية التنمية الإدارية. إلا أن الثانية تسعى إلى تطوير أساليبها وإدارتها كي تسعى إلى التكيف مع التطورات اليومية بشكل ديناميكي، وهذا عكس الدول النامية التي تعرف مرافقها العامة نوعا من الفتور في إحداث التطوير الإداري، ويعزى سبب ذلك إلى تعدد المسائل والقضايا التي تهتم بها هذه البلدان وهذا ما يلقي عبئا ثقيلا على كاهل السلطات المركزية. ولا يتاح لها بالتالي الوقت الكافي لإيلاء التنمية الإدارية ما تستحق من اهتمام . ويمكننا معرفة وإدراك أهمية التنمية الإدارية من خلال الحاجة إليها من أجل تغيير النسق الإداري المغربي (الفرع الأول) ولغاية مسايرة التحديات العالمية التي تفرضها الليبرالية الجديدة (الفرع الثاني). الفرع الأول : التنمية الإدارية من أجل تغيير النسق الإداري المغربي مضمون التنمية الإدارية ليس مجرد إجراءات إدارية أو مسطرية تأخذ شكل تدابير ضابطة للعمل. بل هي بمثابة إطار مرجعي لتطوير العمل والسلوك داخل الإدارة تغذيه روح المواطنة الصادقة وتحكمه قواعد الالتزام وتحمل المسؤولية المشتركة في التنفيذ. وتحتاج كل إدارة لممارسة مهامها توافر ثلاثة عناصر أساسية كالتالي : العنصر القانوني المتمثل أساسا في التنظيمات والقرارات والعقود. أ- بالنسبة للجانب القانوني والتنظيمي، فالمغرب يتوفر على ترسانة قانونية مهمة، لكن المطلوب تحيينها وتفعيلها قصد المساهمة في برامج التنمية الإدارية الهادفة على تحسين كيفية تقديم الخدمات للمرتفقين وذلك عن طريق المنهجة الواضحة للمساطير والإجراءات الإدارية أولا، وهذا ما جاء في الرسالة الملكية الموجهة إلى أشغال الندوة الوطنية لتخليق المرفق العام. إذا جاء " أن هدف الإجراءات العمومية، التسهيل والتسيير وليس التعقيد والتعسير، وهو منهاج لترسيخ روح الاستقامة والوضوح والشفافية والتعجيل في إيصال النفع للناس... لذلك أمرنا بتبسيط الإجراءات وتحيين النصوص الإدارية وتحديث وسائل التدبير والعمل على التوفيق المستمر بين المقتضيات الإدارية وروح العصر التي طبعت اليوم كل العلاقات البشرية" . وفي هذا الاتجاه فإن مصالح المعالجة لمشاريع التبسيط الإداري يكون من خلال الآتي : وفي الاتجاه الآخر وتوطيدا للجانب القانوني للتنمية الإدارية نستحظر مسألة احترام القوانين وتنفيذا للأحكام القضائية. إذ يجب على المرفق العام احترام مبدأ الشرعية والخضوع لقرارات العدالة دون أي تردد أو تحفظ ، وذلك عن طريق : وتوطيدا وتدعيما للجانب القانوني هناك ضرورة إكمال صرحها بتدعيم البنية التنظيمية. وذلك من خلال دعم اللاتركيز وإعادة تحديد مهام المرفق العام، إذ أن الإدارة الحديثة اليوم لا تعتمد فقط على الخطط السياسية والتنموية التي تقرر على صعيد الحكومة المركزية، بل تعتمد كذلك على الأسلوب الذي تؤدي به الخدمات الحكومية لكل منطقة وفي كل جزء من أجزاء البلاد. ومن ثمة تبدو اللامركزية الإدارية بما تعنيه ترك جزء من الوظيفة الإدارية على جماعات ترابية تدبير شؤونها بنفسها في نطاق استقلال إداري ومالي ، وهذا ما يعني أن اللاتركيز الإداري يشكل أحد الأولويات في مجال التنمية الإدارية لإعادة تنظيم المرافق العامة بهدف الرفع من فعاليتها. ب- أما على المستوى الثاني وهو تثمين العنصر البشري فقد جاء بشأنه على لسان الملك محمد السادس : " ... ومن ثمة كان توجهنا الاستثمار في الموارد البشرية، باعتبار رأس المال البشري رافعة للتقدم وخلق الثروات، ونظرا لدوره في تحويل وتدبير باقي الثروات وإدماج هذا الاستثمار في مسيرة التنمية البشرية " وفي هذا الإطار فإن الأمر يتطلب من أجل الرقي بالعنصر البشري ضرورة خلق مناخ جيد لعمل الموظفين، وذلك اعتبارا لدورهم الفعال في السيرورة الإنتاجية داخل المرفق العام، وكذا تعزيز مختلف الجهود لإقرار مبدأ سيادة الأخلاق داخله*، إضافة إلى إيجاد وسائل كفيلة لإقامة علاقة مرنة بينه وبين المرتفق. وتكون على هذا الشكل التنمية الإدارية ليست مجرد تغيرات هيكلية وقانونية للمرفق العام بل هي تفاعل مع خصوصيات المجتمع ومحدداته الثقافية، وكما يرى ميشيل روسي " معرفة الوسط الإنساني الذي تتم فيه العملية الإدارية شرط ضروري لتكيفها مع الواقع لضمان النجاح." وإذا كانت التنمية الإدارية عنصرا هاما من ورائه تجلى هدف تغيير وتحيين المنظومة القانونية والتنظيمية للجهاز الإداري المغربي أولا. وأيضا عاملا للرقي بالعنصر البشري باعتباره العنصر الأهم داخل المنظمات كيفما كان نوعها أو حجمها. فإنها كذلك دافعا أساسيا من أجل ترشيد فعال للنفقات العامة. ومن خلالها يمكن استرجاع الثقة في المرافق العمومية وهو شرط رهين بتحسين آليات المراقبة المالية إضافة على تنمية تكنولوجيا المعلوميات والاتصال ثانيا. وهذا ما أكدته الرسالة الملكية الموجهة على المشاركين في المناظرة المنظمة من لدن كتابة الدولة المكلفة بالبريد وتقنيات الاتصال والإعلام، إذ جاء " وسيظل إصلاح الإدارة العمومية وعصرنتها من بين الرهانات الرئيسية التي يطرحها تقدم بلادنا. إذ يتعين أن نوفر لأجهزتنا ما يلزم من أدوات تكنولوجية عصرية بما فيها الأنترنيت لتمكينها من الانخراط في الشبكة العالمية وتوفير خدمات أكثر جودة لمتطلبات الأفراد والمقاولات. " وعموما إذا كانت التنمية الإدارية تصب في مبتغى تغيير النسق الإداري المغربي فإنها في جوهرها تؤكد محاولة مسايرة التحديات التي تطرحها المتغيرات العالمية على كل الدول، سواء المتقدمة منها أو النامية، وعلى هذا الأساس نجد أن الارتقاء نحو التنمية الإدارية معناه مسايرة التحديات العالمية بنوع من الإيجابية والتحكم والتبصر. الفرع الثاني : التنمية الإدارية من أجل مسايرة تحديات الظرفية الدولية شكلت الإكراهات الدولية عاملا أساسيا في فتح أوراش متعددة بالمغرب وعلى رأسها الارتقاء على مستوى التنمية الإدارية. فكانت مسألة الاستفادة من إعانة وقروض المؤسسات الدولية (صندوق النقد الدولي والبنك العالمي) تخضع لقيود من الشروط تتمثل في إقامة إصلاحات هيكلية على المستوى السياسي والاقتصادي والاجتماعي والإداري، وذلك لموازاة الظرفية العالمية والتماهي معها المتجهة نحو تشجيع المبادرة الخاصة والاستثمار. وجاء في هذا الإطار تقرير البنك الدولي في شتنبر 1995، كاشفا لحالة الإدارة المغربية ومن خلالها أبان عن نواقصها واختلالاتها. وحسب هذا التقرير؛ فالمغرب يمتلك قطاعا خاصا جيدا، إلى جانب ذلك موقع جغرافي متميز قريب من الاتحاد الأوربي، ويتمتع باستقرار سياسي فضلا عن توفره على خصوصيات تؤهله لجذب الاستثمارات الأجنبية قصد تحقيق تنمية مدعمة ومستدامة، وفي مقابل هذه المميزات فإن المنافسة الدولية والتطور التكنولوجي تفرض على المغرب إعادة النظر في نماذج التسيير العمومي المتقادمة وذات كلفة عالية غير منسجمة لطموحات المواطنين والأجانب . وتضمن هذا التقرير المحاور التالية* :
ثانيا : تدبير الشأن العام الذي يتميز بالمركزية المفرطة واللامركزية الهشة. وفي الحقيقة لم يكن هذا إنذارا إلى الإدارة المغربية بقدر ما كان إنذارا موجها إلى الدولة المغربية وذلك قصد مراجعة آليات اشتغالها في الميادين الاقتصادية والاجتماعية لمسايرة تطابقها مع بروز الفكر الليبرالي الجديد ومضمونه يكمن في تراجع الدولة عن وظيفتها التدخلية أي يجب أن تواكب موجة العالمية المتسمة بالمساعدة عوض الفعل والتنظيم عوض التدبير وذلك من منطلق أن الأسواق العالمية هي أسواق شاسعة وغنية، نظرا لسيادة التدبير التقليدي في معظم دول العالم . ويبقى الجدل حاليا حول الرقي نحو التنمية الإدارية يدور في خلق ثنائية الدولتية / قوى السوق، التي قد تم الحسم فيه لصالح هذه الأخيرة وذلك باتجاه تحويل دور الدولة واعتناق مبادئ جديدة للتنظيم والتسيير . ويمكن أن نضيف إلى الثنائية السابقة التي أصبحت تتمحور حولها التنمية الإدارية، دور المجموعات الاقتصادية الكبرى التي تدفع نحو القيام بمجانسة العلوم والتقنيات الانتاجية والتسييرية وأنماط العيش والثقافة والاستهلاك بتحقيق اندماج ايديولوجي واجتماعي وسياسي واقتصادي، معلنة بنهاية قومية رأس المال وتعددية أنماط التسيير. وكما يرى الأستاذ علي سدجاري " أن توحيد الشكل يتهيكل فوق الفوضى الظاهرة للمنافسات والمزاحمات الوطنية، إذ يتعلق بأنماط التسيير والضبط والتنظيم، أي بقطيعة مع الامتيازات الضخمة التي تتمتع بها الدولة - الأمة، وأساليبها التقليدية في تسيير المرافق العمومية. إن البيروقراطية، والتسلسلية والتراتبية لا تقوم سوى بإلحاق الضرر بنجاعة أنشطة المصالح التي يتوجه نشاطها نحو الخارج. خصوصا عندما يكون الشركاء المفضلون للبلدان النامية منظمات دولية ودول متقدمة تعرف إدارتها تطورا وتحولا مضطردين". وفي خضم تبلور مفاهيم تروم حول توحيد الأنماط، تجد المرافق العامة نفسها اليوم في موقف الدفاع عن اقتصاد السوق بإطار قانوني يمارس من خلاله ، جوهره تراجع دولة العناية وتقوية دولة القانون. والواقع أنه إذا كانت العالمية في حمولاتها شكلا من أشكال التحديث فهذا يعني مما لا يدع مجالا للشك أن المفاهيم التقليدية للتنمية في طريقها إلى التلاشي نتيجة لعدم الاستقرار الذي أخذ يطبع العلاقات القائمة بين المجتمع والدولة من جهة وبين المرتفق والمرفق العام من جهة أخرى أمام المعطيات التكنولوجية الجديدة للنشاط الاقتصادي ولعل ذلك ما يعني أن منطق التنمية أصبح يرتكز على موارد جديدة كالمورد التكنولوجي ومورد المعرفة ومورد التواصل والمورد البشري وأخيرا الاستثمار السياسي الذي يقر بمجال أوسع من الاستقلالية والحرية. وعلى هذا الأساس فإن إدارة المرفق العام ونظرا لأهمية الدور الذي تلعبه في نجاح أو إخفاق جهود الدولة في تحقيق التنمية الشاملة، فإن هذه الأخيرة تحمل على عاتقها - المرافق العامة - أولوية تحقيق تنمية إدارية فعالة من خلالها تستطيع مواجهة التحديات الجديدة، وخاصة كما يرى الأستاذ علي سدجاري " أن تجربة الكثير من الدول النامية أثبتت الفرق الكبير بين طموحات خطط التنمية وبين واقع تحمل الأعباء الملقاة على عاتقه، ذلك لأن تحقيق أهداف التنمية على الوجه المأمول سوف يظل مرهونا بمدى كفاءة الجهاز الإداري للدولة على تحمل مسؤولياته من أجل تحويل الأماني إلى حقائق " . وإذا كان ربح رهان التنمية الإدارية مرهونا بمدى تطابق الخطط التنموية فإن سؤال ما هي الإمكانيات التي تقدمها التنمية الإدارية للمرفق العام كأرضية للتبلور مع المتغيرات المستمرة والمتلاحقة يجرنا وبقوة لملامسة تحقيق هذا الرهان من عدمه. تمت قرصنة الموضوع من طرف عبد الواحد العلوي عن صاحبه فؤاد كورتي. المراجع المعتمدة السعيد الطيب، الأثر الحاسم للعولمة على الإدارة الجزائرية. -منشورات مجموعة البحث والتراب. سنة 2000. ص 68. |
الاشتراك في:
الرسائل (Atom)